B - Les politiques macroéconomiques nationales
1 - L’Etat et les politiques budgétaires
Les institutions et l’organisation politique du pouvoir dessinent l’amont de la politique économique. Le thème est important, particulièrement pour des jeunes Etats engagés dans une trajectoire de développement avec des logiques de décentralisation et d’intégration régionale incertaines. En adoptant la perspective de la Nouvelle Economie Politique, G. Rota Graziosi (2004) voit dans l’Etat une structure d’équilibre fragile soumise à l’influence de la volonté sécessionniste des individus. Ce sujet, sur lequel il existe encore un fond de littérature étroit, permet de mettre en évidence, par construction d’un jeu séquentiel, que le principe d’autodétermination des peuples peut induire un découpage politique inefficace et que la sécession unilatérale n’est jamais économiquement justifiée. Ce champ d’analyse, par excellence pluridisciplinaire, rencontre les interrogations des politologues et évidemment celles des économistes, en particulier des fiscalistes. G. Rota Graziosi a d’ailleurs conduit une réflexion critique autour des hypothèses et implications théoriques du modèle de Buchanan et Faith (1987). La sécession est présentée par ces auteurs comme un moyen de fuir l’exploitation du gouvernement et des décideurs publics par la fiscalité. Si la fragmentation politique peut effectivement avoir cet avantage, elle induit également une réduction de la taille des pays et tend à affecter négativement le niveau de revenu des individus, une dimension économique ignorée de ces auteurs et sur laquelle revient G. Rota Graziosi dans sa note critique publiée par l’American Economic Review.
La volonté du contribuable de se soustraire à l’impôt par la sécession peut apparaître comme la forme "extrême" de l’évasion fiscale, phénomène qui retient par ailleurs l’attention de J.-L. Arcand et G. Rota Graziosi (2005) dans différents travaux menés en collaboration. Un premier article publié dans Geneva Papers on Risk and Uncertainty formalise le modèle classique d’évasion fiscale d’Allingham et Sandmo (1972) dans le cadre d’un modèle d’Espérance d’Utilité Dépendant du Rang (RDEU). Le modèle permet de séparer l’attitude vis-à-vis du risque de la satisfaction dans le certain et d’introduire le pessimisme et l’optimisme par la forme des fonctions de pondération des probabilités.
L’analyse rapproche les résultats théoriques des observations empiriques ou expérimentales qui révèlent un taux d’évasion bien inférieur à celui prédit. Le pessimisme est une explication alternative aux arguments moraux avancés dans la littérature (Cf Andreoni, Erard et Feinstein, 1998). Avec le modèle RDEU, la probabilité critique pour laquelle les contribuables déclarent tous leurs revenus est bien inférieure à celle obtenue avec l’Espérance d’Utilité. Dans un document de travail conduit en association avec Bloomquist, les auteurs étudient l’effet de simplification du code fiscal sur la déclaration des contribuables. Le sujet est évidemment important pour des pays en développement où les administrations sont inefficacement organisées et confrontées parfois à de comportements de fraude fiscale généralisée. Une reprise de ces questionnements, sous forme d’économie appliquée aux pays de l’Afrique sub-Saharienne, trouve son expression la plus dense dans les travaux de G. Chambas.
En ce domaine d’étude, G. Chambas a en effet une expertise reconnue qui lui vaut d’avoir été, à plusieurs reprises, conférencier invité du Fiscal Affairs Department du Fonds Monétaire International. Depuis 1994, année de la dévaluation du franc CFA, le paysage fiscal africain a beaucoup changé, notamment en relation avec la politique de "transition fiscale" qui vise à substituer des recettes internes aux recettes tarifaires consécutives à la libéralisation commerciale. L’ouvrage, publié sous la direction de G. Chambas (2005) et auquel ont été associés de nombreux Chercheurs et enseignants du CERDI : C. Araujo Bonjean, J.-F. Brun, J.-L. Combes, B. Laporte, retrace la complexité de cette mutation dans des pays où un secteur moderne étroit voisine avec des activités agricoles et non agricoles difficiles à taxer avec des traditions d’échanges informels bien ancrées. Ces spécificités nécessitent une adaptation drastique des stratégies fiscales. Les politiques de libéralisation commerciale ont par ailleurs réalisé des progrès importants, tout particulièrement dans la zone d’intégration régionale UEMOA. Et avec ces politiques, de nombreux ajustements fiscaux se sont effectués.
Dans cette zone, une étape cruciale a consisté en la mise en œuvre d’un tarif extérieur commun (TEC). L’adoption du TEC a permis de réduire les activités de lobbying des groupes d’intérêt privés qui ont longtemps influencé fortement la mise en place de la politique commerciale de l’Afrique de l’Ouest. L’engagement conjoint des institutions de Bretton Woods et de l’Union Européenne a suscité ce que B. Laporte appelle, dans son article du Canadian Journal of Development Studies, une "dé-privatisation" partielle de la politique commerciale à travers la mise en place du TEC. Le maintien des régimes nationaux d’exonérations et d’incitations et d’incitation fiscale réduit cependant très largement la portée du Tarif extérieur et risque de remettre en cause la pérennité de la réforme tout comme l’opportunité de l’élargissement de l’Union douanière.
Le TEC a permis l’abaissement et la rationalisation des tarifs nationaux. A ce jour, la stabilisation des recettes fiscales a été obtenue, mais la mise en place des Accords de Partenariat Economiques (APE) constitue un nouveau défi en matière de mobilisation diversifiée des ressources fiscales. Quoi qu’il en soit, les régimes douaniers et fiscaux, dont les distorsions passées se sont réduites, font guère figure d’obstacle dirimant au développement économique africain. La poursuite des réformes dans l’efficacité appelle cependant un renforcement des administrations avec des dimensions institutionnelles évidentes comme, par exemple, des compétences clairement délimitées et des synergies facilitant un meilleur recouvrement des impôts et taxes. L’accomplissement de ces réformes doit également aller de pair avec un accroissement du civisme. Celui-ci ne va pas de soi dans des univers où les comportements d’économie politique sont en relation avec la pauvreté et l’étendue des réglementations qui confèrent souvent des rentes bureaucratiques.
Sur le sujet de la transition fiscale, G. Chambas a par ailleurs publié deux articles dans Afrique Contemporaine (2005a, 2005b). Les questions sont traitées selon une problématique qui combine les développements théoriques et empiriques, avec un appui des conclusions sur la bonne connaissance des administrations fiscales nationales. La modélisation du niveau et de la structure des prélèvements fiscaux, des facteurs d’évolution des ressources fiscales sont notamment étudiés au moyen de modèles économétriques estimés sur données de panel de 85 pays (1990-1998). Les analyses appliquées ont permis d’évaluer la portée des réformes actuelles visant à substituer des impôts généraux aux systèmes de taxation cédulaire, de chiffrer le potentiel fiscal des activités non enregistrées ou d’appréhender la résistance des comportements de recherche de rentes et de fraude fiscale dans des contextes de réduction voire de suppression des obstacles au commerce international. G. Chambas a également exploré l’implication des réformes au niveau de la fiscalité agricole. En collaboration avec C. Araujo Bonjean (2002), il a notamment évalué les effets économiques et sociaux de l’assujettissement de l’agriculture de Madagascar à la TVA, sujet également exploré dans une perspective plus générale in Chambas (2005).
Un des défis auxquels sont confrontées les économies sub-Sahariennes est l’augmentation de la mobilisation des recettes publiques en phase d’ajustement structurel de la fiscalité. La transition fiscale, définie comme la substitution des recettes internes aux recettes traditionnelles de porte, requiert toutefois qu’à structure donnée de la fiscalité, les administrations consentent à une mobilisation plus efficace du potentiel fiscal, ce qui implique notamment de meilleurs recouvrements aux passages en douane. A.-M. Geourjon et B. Laporte (2004, 2005) ont travaillé sur ces aspects de l’économie politique de la fiscalité en prenant appui sur les concepts et le corpus analytique général de la théorie de l’agence et des incitations.
A l’évidence, les faiblesses des administrations fiscales correspondent à plusieurs facteurs explicatifs. Il y a bien sûr la nécessité d’aller vers une amélioration des techniques de dédouanement, de facilitation des échanges, mais il y a aussi, au-delà de cette dimension purement technique du problème de sous-équipement des administrations, des facteurs d’économie politique. Les fonctionnaires en charge du recouvrement ont une rente de monopole bureaucratique souvent difficile à contrer par des technologies efficaces de contrôle et de surveillance. La fraude du fonctionnaire s’ajoute, et parfois se conjugue par des jeux de négociation avec le contribuable, sous une forme qui suscite la déperdition de la ressource fiscale. A.-M. Geourjon et B. Laporte proposent une méthode de ciblage des opérations en douane et testent un modèle économétrique permettant de déterminer la probabilité de fraude commerciale dans le contexte africain.
L’élargissement des recettes fiscales, mais également les efforts consentis en faveur d’une recomposition des dépenses publiques sont des facteurs d’équilibre macroéconomique et d’élévation du rythme de développement durable. En 1999, l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) a combiné ces différentes dimensions budgétaires pour mettre en oeuvre un programme normatif de convergence qui complète le dispositif de gestion du franc CFA, la monnaie commune à l’ensemble des pays de cette Union. En collaboration avec N. Ary Tanimoune, post doctorant CNRS recruté à l’Université d’Ottawa, le dispositif du Pacte a été étudié par P. Plane (2005) sous l’angle de l’effectivité du processus d’harmonisation des politiques fiscales intra-communautaires. Leur analyse a été menée en termes de sygma convergence sur les huit critères que comporte le Pacte. A l’évidence, les résultats obtenus sont mitigés. Certes, les déficits budgétaires se resserrent, mais plus lentement que ce qui était espéré, et les insuffisances institutionnelles apparaissent, notamment par rapport aux engagements de lutte contre la pauvreté.
Entre la dépense et les recettes de l’Etat, l’aide extérieure est un facteur de bouclage avec des interrogations aux réponses incertaines quant à la bonne stratégie devant caractériser son décaissement. La dimension normative afférente aux modalités de la coopération internationale est ici posée que l’on retrouve plus avant en relation avec l’étude de la conditionnalité de l’aide (cf World Development, 2004). Pour être efficace, l’assistance financière internationale se doit d’influer sur la dépense publique et de réduire la pauvreté tout en dissuadant les phénomènes de hasard moral dans la mobilisation des ressources fiscales internes. Par son action à travers les variables budgétaires, l’aide extérieure est donc bien déterminante à la fois pour l’obtention des grands équilibres macroéconomiques et pour le processus du développement.
